02

2016-03

中國的電力改革何去何從

電與網的分與拆

　　國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長 張國寶

　　2002年進行的電力體制改革已經過去了10年。

　　10年間，電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦，增加到2011年的10.5億千瓦，2012年將突破11億千瓦，很快就要趕上美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家；電網從六大區(qū)域電網基本互不相連到形成包括西藏和海南島在內的全國聯網。但另一方面，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。

　　1999年我開始任國家發(fā)展計劃委員會(下稱“國家計委”)副主任，分管能源、交通、工業(yè)、高新技術等產業(yè)，責任所在，有幸在時任國務院總理朱镕基、國務院副總理吳邦國和國家計委主任曾培炎三位同志的直接領導下，參與了電力、民航、鐵路、電信這四個被社會認為是壟斷性行業(yè)的改革方案設計，作為過來人、親歷者，我有責任把這段歷史記載下來。

　　發(fā)電企業(yè)：

　　“一拆五”并引入多種所有制形式

　　上世紀90年代末，相對民航和電信改革而言，要求對電力體制進行改革的呼聲很高。

　　過去政府管理經濟的架構，很大程度上受到蘇聯的影響，設置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經濟體制改革的進行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。

　　回過頭來看，這可能是我們改革進程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。當時有這樣一種說法：廟里有這么多的菩薩，你光把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。你想想，那個時候涉及了幾十個部委的動作，涉及到的人數我沒有詳細的數字，估計起碼有好幾萬人，這么大的改革，需要很大的魄力。

　　部委撤并改革后，第二步便是對一些已經變成公司，但是又兼有行政管理職能的機構進行進一步改革，首先就是電力、民航、鐵路和電信部門。

　　如果讓這些部門自己改自己是很難的，所以需要一個綜合部門設計改革方案。這任務落到了國家計委頭上。曾培炎同志當時任國家計委主任，他當改革領導小組組長，我當副組長，因為當時這四個行業(yè)都是我分管，體改辦以及被改革的幾個部門的同志也參加了改革領導小組的工作。

　　當時對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來放到政府部門里面去；第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網分開。發(fā)電企業(yè)和電網輸配業(yè)務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。

　　多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。5家可以相互競爭，根據你的服務，根據你其他方面的能力來進行競爭。另一個重大的步驟是，原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣地區(qū)的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營的協鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。估計現在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標志著多種所有制都允許參與到發(fā)電領域中來，形成了多家辦電的競爭格局。

　　電網成改革焦點：

　　全國“一張網”還是“多張網”？

　　電力改革過程中，遇到不少難題，難題之一便是電網怎么辦？

　　有人提出電網也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網變成幾個公司。曾經有過設想，按照原有的6個電管局(即東北、西北、華北、華中、華東、南方)，把這6個電力大區(qū)變成六個電網公司。

　　但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網公司，在任何一個電網公司的管轄范圍內它還是一家。例如東北電網，在東北地區(qū)內，也不可能把南方電網的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認為這個改法不行，主張電網不能拆分，應當是全國“一張網”。

　　電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網分開，還要拆分電網覺得挺心疼，難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現在這樣一個有相當規(guī)模的電力工業(yè)，現在給拆了，心里不好受。但是這些同志也不好說什么，因為社會輿論都認為應該要進行政企分開和廠網分開，這已經是大勢所趨。

　　不過，在此基礎上再進一步把“網”分開的意見阻力就大了。最后歸結起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網”還是“多張網”？

　　高層也有不同看法，有主張“一張網”的，也有主張“多張網”的，電力體制改革到了具體方案設計的階段，遇到了很大的難題。國家電力公司是被改的對象，比如說廠網分開直接關系到電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網公司拆不拆的問題，這要比現在想象的復雜得多。改革是大勢所趨，但你說一點想法也沒有也是不可能的，這是事實。

　　當時組織上讓我去找高嚴(時任國家電力公司總經理)談過一次，他沒有當著我的面說不同意或者表現出對改革有抵觸，但只寒暄了幾句就推說身體有病，讓別人和我談。你說他心里痛快嗎？他不會愿意電力被進一步拆散。有這樣認識的不只是幾個人。

　　為了形成改革共識，當時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經驗，舉辦了很多國內外的研討會和座談會。電網能不能拆開，成了當時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點問題，社會上也很關注，大家提出了各種建議。有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機構和能源機構，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經驗。

　　大多數的研討會我都參加了，我看研討會的模式都基本一樣，張三這么說，李四那么說。現在回憶起來，我覺得全世界各國電力管理模式沒有哪個是完全一樣的。并不是說某個模式大家公認是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的。包括西方國家，英國模式和美國的一樣嗎？英國模式和法國模式一樣嗎？日本模式和英國的一樣嗎？都不一樣。

　　當時各種意見魚龍混雜，包括投行也紛紛來做工作，比如高盛、摩根士丹利等，他們好像很懂行，告訴你應該如何如何，實際上他們是想以后幫助這些企業(yè)上市，更主要的是在尋找商業(yè)機會和經濟利益。現在回想起來，某些投行只是揣摩中國領導人的意圖，如果領導人認為“一張網”好，他就往“一張網”說，如果領導說“多張網”好就往“多張網”說，其實他們并不懂。為什么他們不懂？不是他們沒有這個知識，正如我前面說的，全世界沒有任何一個電力管理模式是完全一樣的、可以借鑒的，都是各有特色，也各有利弊。

　　江澤民總書記親自過問并要求：“compromise”

　　由于在電網問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去，江澤民總書記也親自過問電力體制改革：為什么到現在還沒有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志，當時我就在旁邊。

　　曾培炎同志如實報告了電力體制改革設計方案中的一些意見，實際上最后就集中到“一張網”還是“多張網”的問題上了。江總書記聽了以后，說了一句英語“compromise”，大概的意思是要把這兩種意見相互妥協，再協調一下。

　　為什么后來變成了國家電網和南方電網？由于當時已有從天生橋(編者注：天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市)向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經開展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯網的雛形。所以說后來形成的國家電網、南方電網是各種意見，包括高層領導意見協調統(tǒng)一的結果，也是根據當時中國電網的狀況作出的決定。